ГрК РФ Статья 30

ПЗЗ — что это за документы? Законодательство

Что такое ПЗЗ земельного участка и для чего оно предназначено?

ПЗЗ — что это такое в строительстве, какова расшифровка? Понятие ПЗЗ появилось в законодательстве страны с принятием Градостроительного кодекса (ГРК РФ). В первых статьях кодекса раскрывается их понятие.

По ГРК РФ ПЗЗ является документом градостроительного зонирования. Им устанавливаются градостроительные регламенты, территориальные зоны, а также порядок их применения и изменения.

Иными словами, в этом документе вся земля в пределах города разделяется на зоны, которые должны использоваться определенным образом.

Разрабатываются и принимаются такие документы актами муниципальных органов. Поэтому для каждого муниципального образования эти правила будут разными, учитывая особенности местности, условия и планы развития данного населенного пункта.

Следовательно, общие положения о ПЗЗ содержатся в ГРК РФ. А правила для конкретного поселения должны утверждаться местными властями.

Для чего нужны ПЗЗ?

Из положений ГРК РФ следует, что этот документ является очень важным и нужным. И в статье 30 указанного кодекса прямо прописываются цели его принятия.

Они принимаются с целью обеспечения условий для:

• планирования и развития территорий городов (иных муниципальных образований);
• привлечения инвесторов для их развития;
• охраны объектов культурного наследия, окружающей среды;
• защиты законных интересов правообладателей объектов капитального строительства, земельных участков, а также иных физических и юридических лиц.

ПЗЗ состоит из нескольких частей. Это сам план и описательная часть. В нем имеется собственно карта (план), на котором вся земля поделена на отдельные зоны. Для каждой из них указаны правила использования, плотности и высоты застройки.

Фактически этот план показывает, где и какие земли размещаются, каковы их границы, как их можно использовать, что на них разрешается строить.

Почему это так важно? Благодаря таким планам жилые кварталы (зоны) стараются не размещать рядом с промышленными. А при застройке свободных участков соблюдаются определенные требования, не позволяющие возводить строения произвольно.

Нарушение этих требований, например, в части слишком плотной или высотной застройки, может создавать некомфортные, даже небезопасные условия проживания на данной территории.

О чем говорит термин землепользование

В теории градостроительства землепользование означает распоряжение ресурсами земельного фонда, а также их эксплуатацию способами, которые зависят от целевого назначения земель.

Законодательно установлено, что ведение земель относится к компетенциям местных властей. Согласно ст. 14 ФЗ № 131 от 06.10.2003, именно местные власти определяют, как будет использоваться земельный фонд. В рамках землепользования:

• Утверждают генеральные планы населенных пунктов.
• Происходит зонирование территорий.
• Утверждают строительные проекты.
• Проводится муниципальный земельный контроль.
• Выделяют земли для муниципальных нужд.

Вся деятельность в рамках землепользования регулируется разными нормативно-правовыми актами. Один из таких актов — Правила землепользования и застройки. Так мы постепенно перешли к ключевому понятию нашей статьи — правила землепользования и застройки.

ПЗЗ — что это такое в землепользовании?

Землепользование проводят в разных формах. Например, землю можно использовать в сельскохозяйственных целях, проводить обустройство водоохранных зон, создавать национальные парки, заповедники.

Но в нашем случае речь идет о землепользовании в градостроительных целях. Иными словами — об освоении природных территорий с целью застройки и развития конкретного населенного пункта. Именно из-за этой связи в правовых актах объединены понятие землепользования и застройки. Освоение и застройка территории невозможна вне процесса землепользования.

Правила землепользования и застройки утверждаются как своего рода регламент градостроительной деятельности. Основная цель правил — максимально упорядочить процесс застройки населенных пунктов, установив четкие границы между разрешенными и неразрешенными действиями. Как конкретно нужно регулировать процесс, описано в Градостроительном кодексе РФ. Введение отдельных статей кодекса, в частности, Пп. 8 п. 1 ст. 1, статьи 30-33, позволило четко прописать, какие именно аспекты градостроительной деятельности этими правилами регулируются.

Согласно ГрК, ПЗЗ — документ градостроительного зонирования. Он определяет, как города будут делиться на отдельные зоны. Каждой зоне приписываются определенные правила использования. Утверждаются эти правила нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. По этой причине конкретные правила в каждом городе могут сильно отличаться, в зависимости от особенностей местности, условий и планов стратегического развития населенного пункта.

Местные власти разрабатывают правила в соответствии с особенностями отдельно взятого муниципального образования. Их составляют в соответствии с общими положениями о ПЗЗ, которые содержатся в Градостроительном кодексе.

Итог: ПЗЗ земельного участка — что это?

Резюмируем: ПЗЗ представляют собой нормативно-правовой акт, который разрабатывают органы местного самоуправления. Его цель — регулировать использование земельных участков в населенном пункте, устанавливать зонирование территории, генеральный план территории. Застройщикам о ПЗЗ нужно знать одно — они регламентируют использование конкретного земельного участка. Прежде чем приступить к строительству любого объекта, застройщик должен знать — какой вид строительства разрешен на выбранном им участке, можно ли вообще организовывать его застройку, есть ли какие-то существенные ограничения? При выборе участка для застройки в первую очередь необходимо опираться на ПЗЗ.

• Разрабатывая ПЗЗ, местные власти руководствуются:
• Градостроительным кодексом;
• Земельным кодексом;

ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».

Категории земель

Зональное распределение земель определяет тактику развития всего федерального объекта, их составляющих – города, посёлка, транспортных развязок и пр. Для каждой зоны предусмотрено назначение земель, возможность застраивать участок. Например, на землях сельскохозяйственного назначения нельзя располагать промышленные здания.

Земли для заселения предоставляются под:

1. Индивидуальное жилищное строительство.
2. Личные подсобные хозяйства.
3. Жилые дома разной этажности.
4. Коммерческие здания средней высоты – магазины, пекарни, спортивные залы и пр.
5. Объекты коммунального хозяйства – электро-, водо-, тепловые и мобильные станции.
6. Учреждения коммерческого и государственного происхождения образовательного типа (ДОУ, школы, вузы, училища и пр.), школы.
7. Медицинские учреждения.
8. Автодороги, ж/д развязки и т. п.
9. Транспортные узлы (вокзалы, аэропорты, припортовые территории).
10. Резервные зоны – предназначены для развития строительства, расширения территорий населённого пункта.
11. Рекреационные зоны, предназначенные для туристической, культурной инфраструктуры.

Кроме того, водоёмы, если таковые оказались внутри поселений, территории культурного и исторического наследия, памятники, ботанические сады, музеи и т.п.

Допустимы индивидуальные постройки – гаражи, склады, если они не представляют опасности для окружающего населения.

Для сельского хозяйства допустимо иметь на территории следующие объекты:

• леса;
• полосы отчуждения;
• хозяйственные строения;
• пашни;
• участки для выпаса травоядных животных;
• сенокосы;
• садовые насаждения;
• залежи (пашни, не обрабатываемые больше 20 лет).

Такая местность располагается за пределами города, села из-за большой площади участков и особой специфики.

Хозяйство предполагает большие обороты для экспорта, обеспечения государственных потребностей. Но допускается предоставлять для сельского хозяйства территории населённых пунктов в индивидуальном порядке.

Как правило, речь идёт о небольших личных подсобных хозяйствах – виноградники, культурные насаждения, огороды и пр.

К промышленным территориям принято относить:

1. Производственные предприятия.
2. Участки, где ведётся добыча полезных ископаемых.
3. Объекты атомного производства и энергетики.
4. Предназначенные для охраны и обороны объекта.
5. Зоны специального назначения – космическая деятельность, аэропорт, аэродром.

Земли, относящиеся в промышленной категории, не могут возделываться под пашни или использоваться в качестве земли под фермерское хозяйство.

Прежде чем предоставить землю по назначению, проводится анализ поверхности земли, рельефность, целесообразность предприятия, расположение объекта. Недопустимо расположение земель промышленного назначения рядом с населёнными пунктами.

Особо охраняемые объекты представляют собой земли, предназначенные под исторические и культурные ценности, природоохранные субъекты РФ, памятные места. Могут использоваться для организации городских свалок, кладбищ, крематорий и т.п.

Рамки вышеперечисленных категорий гораздо шире, они зависят от специфики и значения федерального субъекта. Индивидуально, на местном уровне, каждая из категорий «разбивается» на зоны. В каждой зоне предполагается определённое направление, разрешённая деятельность. Например, в рамках категории земли под заселение могут располагаться зоны транспортной развязки, жилого массива и охраняемого объекта.

Также государственные субъекты РФ вправе добавлять, изменять категории согласно условиям местности, специфике пользования. При этом не нужно путать понятия «разрешённое использование» с «формой собственности» земли. На каждой из категорий зон располагаются объекты федерального, муниципального значения и частная собственность.

Регламент

Правила застройки и землепользования градостроительный регламент должен отражать. Он определяет правовой режим земельной территории с учётом возможности строительства и использования земли. Регулирует возможные сочетания застроек и расположения объектов в рамках одного территориального поля, функционал и направленность.

В регламенте также отображены:

1. Параметры построек, возможности использования коммуникаций, допустимые нормы высоты здания, количество этажей.
2. Материал застройки, подземные и наземные коммуникации.
3. Ограничения в использовании земель, в соответствии с законодательством РФ.
4. Процент застройки, исходя из общей площади, отступы между целевыми участками.
5. Расчёт допустимых застроек в рамках одного назначения – социальных, развлекательных, учебных и других инфраструктур и многое другое.

Указанные факты являются важными составляющими для регламента – именно на них ориентируется застройщик.

Административные правила землепользования и застройки не распространяются на аэродромную и близлежащую территорию, если они противоречат ограничениям Воздушного кодекса РФ в отношении аэродромных земель. Если имеет место такое нарушение, то срок приведения использования земли в соответствии с Воздушным кодексом – не более 6 месяцев.

Если население не соглашается с рамками, указанными в градостроительном регламенте, представитель может обратиться в орган местного самоуправления с ходатайством о проведении собрания.

На нём обсуждается возможность отклонения, изменения границ или других условий документа.

Чем полезны ПЗЗ?

• Позволяют грамотно планировать развитие населенного пункта, чтобы сохранять объекты культурного наследия, обеспечивать охрану окружающей среды.
• Облегчают деятельность бизнес-структур на территории конкретного города: четко регулируют отношения между бизнесом и властью. защищают интересы населения.
• Создают поток инвестиций, привлекая застройщиков на конкретные территории.

Кто может внести предложение об изменении в ПЗЗ

Отправить заявление может любой землепользователь – физическое и юридическое лицо, органы самоуправления, управы и др. Любой из инициативной стороны действует по одинаковым принципам, в одной последовательности.

В зависимости от специфики предложения, инициаторы делятся на:

• федеральные органы исполнительной власти;
• органы местного самоуправления;
• муниципалитетам;
• исполнительная власть субъектов Российской Федерации.

Если регламентирующие правила землепользования и застройки препятствуют расположению на территории значимых государственных объектов (федерального, местного уровня), то на рассмотрение отправляется требование, а не предложение об изменении.

Физические и юридические лица могут отправлять соответственные прошения, в ряде ситуаций. Процедура может проходить на самостоятельной инициативе или по причине неэффективности использования территории, вредное воздействие на собственников, проживающее население, наблюдается заметное снижение стоимости объектов, нарушены права владельцев.

Порядок составления заявления на изменения в ПЗЗ

Чтобы внести изменения в ПЗЗ, необходимо составить запрос в виде заявление.

Документ должен соответствовать следующим правилам:

• заявление должно чётко донести основание необходимости внесения изменений;
• если причина – неэффективность, вредное воздействие и т.п. – должно быть документальное подтверждение, как факт;
• в ситуации со снижением стоимости объектов может понадобиться дополнительная документация, подтверждённая органами власти;
• чем больше к заявлению прикладывается доводов – заключений экспертов, юридически сильных документов, тем выше шанс на положительное решение.

Изначально правила землепользования и застройки были нацелены на устранение строительного беспорядка, нарушения строительных регламентов и для защиты гражданских прав.

Но на сегодняшний день выявлено большое количество случаев, когда ПЗЗ противоречат градостроительному кодексу Российской федерации. В связи с чем правительство страны разрабатывает закон о переходе на территориальное зонирование, с полным отказом от категорий. Нововведение планируется ввести на территории РФ к началу 2025 года.

Что такое правила землепользования и застройки? Их структура

Правила землепользования и застройки — масштабный документ. Обычно он состоит из 3 частей: общей, территориальной и специальной. Дополняют его десятки приложений, например, протоколы публичных слушаний и заключения о их результатах.

• Общая или теоретическая часть описывает базовые требования по исполнению градостроительных регламентов по нормам Градостроительного кодекса. Она определяет, какие территории и как можно использовать, исходя из законов.
• Территориальная или графическая часть — карта территориального зонирования с подробными указанием зон.
• В специальной части описаны регламенты градостроения.

Структура ПЗЗ

Кратко о содержании Правил землепользования и застройки

Правила представляют собой официальный документ, нормативный акт муниципальных властей.

Он имеет текстовую часть, включающую градостроительные регламенты, а также порядок их применения, изменения. В нем также должна иметься карта, отображающая различные зоны конкретной территории.

Отдельно прописывается содержание регламентов. Они должны указывать на:

• разрешенные виды пользования участками, капитальными объектами;
• устанавливаемые ограничения в их использовании;
• предельные допустимые размеры участков, параметров строительства (реконструкции) различных объектов;
• уровень обеспечения территории различной инфраструктурой.

1. Что такое Правила землепользования и застройки (ПЗЗ)?

Впервые в Российской Федерации понятие «Правила землепользования и застройки» (ПЗЗ) появилось с принятием Градостроительного кодекса в 1998 году.

В соответствии со статьей 1 Градостроительного кодекса РФ правила землепользования и застройки (ПЗЗ) – это документ градостроительного зонирования, в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений. Принимаются ПЗЗ на муниципальном уровне, а в городах федерального значения (Москвы, Санкт – Петербурга и Севастополя) – на уровне высшего исполнительного органа власти этих городов.

Для чего же нужны Правила землепользования и застройки?

ПЗЗ разрабатываются с конкретным спектром целей (ч. 1 ст. 30 Градостроительного кодекса РФ):

• создание условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия;
• создание оптимальных условий при планировке территорий муниципальных образований;
• создание условий для привлечения инвестиций, в том числе путём предоставления инвесторам возможности выбора наиболее подходящей территории для строительства;
• обеспечение прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства.

Предназначение ПЗЗ заключается в том, чтобы способствовать точному определению территориальных зон в пределах территории муниципального образования и установить градостроительный регламент, определяющий правовой режим земельных участков в пределах указанной территории.

ПЗЗ разрабатываются по территориальному принципу. Во многом, они основываются на том, как исторически сложилась застройка того или иного населенного пункта, а именно как сформировались промышленные, торговые, жилые зоны, зоны отдыха и рекреации, зоны исторической застройки и др.

Для каждого участка территории населенного пункта ПЗЗ определяет целевое назначение и регламентирует его использование. Вся территория населенного пункта, таким образом, поделена на участки, в каждом из которых, в соответствии с его назначением, действуют свои, особые, правила застройки и ограничения на нее.

Фактически эти правила являются основным документом для застройщика, поскольку они устанавливают большинство требований к застройке земельного участка.

Правила землепользования и застройки являются документом открытого пользования и представлены на официальных сайтах администраций муниципальных образований. С ними можно ознакомиться и при непосредственном обращении в администрацию муниципалитета.

2. Состав сведений ПЗЗ

Правила землепользования и застройки включают в себя (ч.2 ст. 30 Градостроительного кодекса РФ):

• карту градостроительного зонирования;
• градостроительные регламенты;
• порядок применения и внесения изменений в указанные правила.

Рассмотрим указанные элементы подробнее.

Карта градостроительного зонирования фиксирует границы территориальных зон. При этом каждый земельный участок должен относиться только к одной территориальной зоне. Территориальная зона по своей сути является совокупностью земельных участков, и имеет свои особенности и целевое назначение.

Так в ПЗЗ могут определяться жилые, общественно-деловые, производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктуры, зоны сельскохозяйственного использования, зоны рекреационного назначения, зоны особо охраняемых территорий, зоны специального назначения, зоны размещения военных объектов и иные виды территориальных зон (ст. 35 Градостроительного кодекса РФ).

Границы территориальных зон могут устанавливаться по:

• линиям магистралей, улиц, проездов;
• красным линиям;
• границам земельных участков;
• границам населенных пунктов в пределах муниципальных образований и границам муниципальных образований;
• естественным границам природных объектов (лесам, водоемам, оврагам и др.);
• иным границам (ч. 2 ст. 34 Градостроительного кодекса РФ ).

При этом должна учитываться возможность сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков.

Подробнее…

Обязательным приложением к ПЗЗ являются сведения о границах территориальных зон, которые должны содержать графическое описание местоположения границ территориальных зон, перечень координат характерных точек этих границ в системе координат, используемой для ведения Единого государственного реестра недвижимости (ЕГРН). Органы местного самоуправления поселения, городского округа также вправе подготовить текстовое описание местоположения границ территориальных зон (ч.6.1 ст. 30 Градостроительного кодекса РФ ).

Формы графического и текстового описания местоположения границ территориальных зон, требования к точности определения координат границ территориальных зон, формату электронного документа, содержащего указанные сведения, установлены Приказом Министерства экономического развития РФ от 4 мая 2018 г. № 236.

Помимо территориальных зон на карте градостроительного зонирования в обязательном порядке отображаются границы населенных пунктов, входящих в состав поселения или городского округа, границы зон с особыми условиями использования территорий, границы территорий объектов культурного наследия, границы территорий исторических поселений федерального и регионального значения, а также границы территорий, на которых может осуществляться комплексное и устойчивое развитие территорий. Указанные границы могут отображаться на отдельных картах которые являются приложением к ПЗЗ (ч. 5, 5.1 ст. 30 Градостроительного кодекса РФ).

Градостроительный регламент – это порядок, в соответствии с которым фиксируется правовой режим использования тех или иных земельных участков, включая пространство над ними и под их поверхностью. Данные нормы касаются как процесса застройки территорий, так и последующей их эксплуатации.

Градостроительный регламент включает в себя информацию:

• о видах разрешенного использования земельных участков;и объектов капитального строительства;о предельных (минимальных и/или максимальных) размерах земельных участков и предельных параметрах разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства;
• об ограничениях использования земельных участков и объектов капитального строительства, устанавливаемых в соответствии с законодательством Российской Федерации;
• о расчетных показателях обеспеченности инфраструктурой (коммунальной, транспортной, социальной) и расчетных показателях территориальной доступности такой инфраструктуры, если в границах территориальной зоны предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории .

Порядок применения ПЗЗ включает в себя следующие основные положения (ч. 3 ст. 30 Градостроительного кодекса РФ):

• о регулировании землепользования и застройки органами местного самоуправления;
• об изменении видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства гражданами и организациями;
• о подготовке документации по планировке территории;
• о проведении общественных обсуждений или публичных слушаний по вопросам землепользования и застройки;
• о внесении изменений в правила землепользования и застройки;
• о регулировании иных вопросов землепользования и застройки.

С 1 июля 2017 года ПЗЗ сельского поселения или городского округа, в границах которых полностью или частично расположена приаэродромная территория, не применяются в той части, которая противоречит ограничениям использования земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимости, установленным на приаэродромной территории (например, запрет на размещение объектов, высота которых превышает установленные законом ограничения; объектов, создающих помехи в работе средств и систем обслуживания воздушного движения, навигации, посадки и связи, предназначенных для организации воздушного движения и др.).

При выявлении таких противоречий правила землепользования и застройки должны быть приведены в соответствии с ограничениями, установленными на приаэродромной территории, в срок, не превышающий 6 месяцев (ч. 7, 8 ст.30 Градостроительного кодекса РФ).

3. Порядок принятия ПЗЗ

Учитывая, что ПЗЗ прямым образом оказывают влияние на права и обязанности землепользователей, принимаются они в соответствии со сложной многоступенчатой процедурой, включающей участие общественности.

При подготовке ПЗЗ уполномоченные органы ориентируются, в первую очередь, на документы о территориальном планировании (генеральный план, схемы территориального планирования), а также на требования технических регламентов, сведения ЕГРН; на сведения, документы, материалы, содержащиеся в государственных информационных системах обеспечения градостроительной деятельности и др. В случае противоречия положений ПЗЗ указанным документам, ПЗЗ в указанной части подлежат безусловной отмене.

ПЗЗ по общему правилу должны приниматься в отношении всей территории поселения или городского округа. Однако до принятия генерального плана допускается утверждение ПЗЗ в отношении части территории поселения (городского округа), с последующим внесением в них изменений, относящихся к другим частям территорий поселений (городских округов).

Применительно к межселенным территориям принятие ПЗЗ может осуществляться в случае планирования застройки таких территорий.

Процедура принятия ПЗЗ протекает в несколько этапов (ст. 31, 32 Градостроительного кодекса РФ):

1 этап – принятие решения о подготовке проекта ПЗЗ.

Глава местной администрации:

• принимает решение о подготовке ПЗЗ; 
• формирует Комиссию по подготовке проекта ПЗЗ.

Решение о подготовке проекта ПЗЗ не позднее чем через 10 дней с даты его принятия публикуется в СМИ, в которых осуществляется официальное опубликование муниципальных правовых актов и иной официальной информации, а также размещается на сайте администрации в сети «Интернет».

2 этап – подготовка проекта ПЗЗ.

Осуществляется сформированной Комиссией по подготовке проекта ПЗЗ.

3 этап – согласование проекта ПЗЗ.

Подготовленный Комиссией проект проходит проверку органа местного самоуправления на соответствие требованиям технических регламентов, сведениям ЕГРН; сведениям, документам, материалам, содержащимся в государственных информационных системах обеспечения градостроительной деятельности и др. согласуется:

• с органом охраны объектов культурного наследия (если проект готовится применительно к территории исторического поселения федерального или регионального значения);
• с Росавиацией (если в границах территории муниципального образования, применительно к которой готовится проект, полностью или частично расположена приаэродромная территория).

Прошедший указанные согласования и проверку проект направляется главе местной администрации, который в свою очередь в срок не позднее чем через 10 дней со дня получения такого проекта, принимает решение о проведении общественных обсуждений или публичных слушаний.

4 этап – проведение общественных обсуждений или публичных слушаний.

Это наиболее важная стадия для защиты прав землепользователей в связи с принятием новых ПЗЗ. В ходе общественных обсуждений или публичных слушаний граждане имеют возможность заявить возражения о несоответствии ПЗЗ требованиям закона или текущему разрешённому использованию земельных участков.

Подробнее…Публичные слушания отличаются от общественных обсуждений обязательным проведением собрания (или собраний) участников публичных слушаний. Таким образом, публичные слушания проводятся очно (на собрании участников), а общественные обсуждения – заочно (без проведения собрания).

Процедура общественных обсуждений или публичных слушаний устанавливается органами местного самоуправления и разнится в зависимости от муниципального образования, однако наиболее общая модель является следующей (ст. 5.1 Градостроительного кодекса РФ):

◊ Не позднее, чем за 7 дней до дня размещения на официальном сайте администрации и (или) в информационных системах (государственной или муниципальной информационной системе, обеспечивающей проведение общественных обсуждений с использованием сети “Интернет” либо на региональном портале государственных и муниципальных услуг) проекта ПЗЗ, публикуется в СМИ, в которых осуществляется официальное опубликование муниципальных правовых актов и иной официальной информации, и распространяется на информационных стендах оповещение о начале общественных обсуждений или публичных слушаний. Указанное оповещение должно содержать информацию об официальном сайте или информационных системах, на которых будут размещены проект ПЗЗ, и информационные материалы к нему.

◊ После оповещения и размещения проекта ПЗЗ проводится экспозиция указанного проекта (выставление его на обозрение), в ходе которой должны быть организованы консультирование посетителей и распространение информационных материалов о проекте.

◊ Участие граждан в общественном обсуждении или публичных слушаниях завершается внесением предложений и замечаний, касающихся проекта ПЗЗ, которые в свою очередь подлежат регистрации и обязательному рассмотрению организатором общественных обсуждений или публичных слушаний.

◊ Продолжительность общественных обсуждений или публичных слушаний по проекту ПЗЗ составляет не менее 1-го и не более 3-х месяцев со дня опубликования такого проекта.

◊ По итогам общественных обсуждений или публичных слушаний организатором подготавливается протокол и заключение о результатах таких обсуждений или слушаний, которое публикуется в СМИ (в которых осуществляется официальное опубликование муниципальных правовых актов и иной официальной информации), а также размещается на официальном сайте местной администрации и (или) информационных системах.

5 этап – рассмотрение результатов общественных обсуждений или публичных слушаний.

Как только публичные мероприятия завершаются, в проект ПЗЗ вносятся необходимые изменения, и он предоставляется главе местной администрации. К документу должны прилагаться протоколы обсуждений или слушаний, а также заключение об их результатах.

В свою очередь, глава муниципалитета в течение 10 дней после получения проекта обязан направить его в  представительный орган местного самоуправления или же отклонить. Если документ не будет одобрен руководителем местной администрации, то он должен пройти доработку.

6 этап – утверждение ПЗЗ.

Рассмотрев проект ПЗЗ и обязательные приложения к нему, представительный орган власти муниципалитета принимает следующие решения:

• об утверждении ПЗЗ;
• либо о направлении проекта ПЗЗ на доработку в соответствии с заключением о результатах общественных обсуждений или публичных слушаний по указанному проекту.

После утверждения ПЗЗ должны быть в установленном порядке опубликованы в СМИ (в которых осуществляется официальное опубликование муниципальных правовых актов и иной официальной информации) и размещены на официальном сайте муниципалитета.

В течение 5 рабочих дней с даты принятия решения об утверждении ПЗЗ муниципалитет должен в порядке межведомственного информационного взаимодействия направить документы об утверждении ПЗЗ (содержащиеся в них сведения) в Росреестр для внесения в реестр границ ЕГРН сведений об установленных в ПЗЗ территориальных зонах. К указанным документам обязательно должны быть приложены подготовленные в электронной форме графическое описание местоположения границ территориальных зон и перечень координат характерных точек границ таких зон (п. 3 ч. 1, ч. 18.1, ч. 20 ст. 3 2 Федерального закона от 13.07.2015 № 218-ФЗ “О государственной регистрации недвижимости”; далее – Закон о регистрации недвижимости).

Решение об утверждении ПЗЗ может быть оспорено гражданами или организациями в судебном порядке.

Подробнее…

 Оспаривание ПЗЗ возможно в тех случаях, если имеются очевидные нарушения законности в их содержании или порядке принятия:

• пересечение границ земельного участка границами территориальных зон, установленных ПЗЗ (участок находится в 2-х и более территориальных зонах).

В соответствии с устойчивой судебной практикой, если суд на основании сведений ЕГРН установит, что границы земельного участка пересекаются с границами территориальных зон, и границы земельного участка были сформированы до введения в действие ПЗЗ, сведения ПЗЗ о границах территориальных зон в указанной части подлежат безусловной отмене.

• Несоответствие территориального зонирования ПЗЗ сведениям генерального плана  о функциональном зонировании территории.

В соответствии с нормами закона, при установлении территориальных зон ПЗЗ должно учитываться и то, как фактически используется территория на текущий момент, и то, каким образом она должна будет развиваться в дальнейшем, что определяется по функциональному зонированию генерального плана. Суды толкуют данную норму закона так, что, если территориальное зонирование ПЗЗ не совпадает с функциональным зонированием генерального плана, содержание ПЗЗ должно быть принудительно откорректировано.

• Грубое нарушение порядка принятия ПЗЗ (например, не были проведены публичные слушания, согласования заинтересованных органов и т.д.).

В случае, если с принятием ПЗЗ арендатор земельного участка потерял возможность использовать его в соответствии с требованиями договора, суд правомочен расторгнуть договор аренды в связи с существенным изменением обстоятельств. При этом, в соответствии с существующей практикой суд может взыскать с арендодателя всё, что было выплачено по договору аренды, поскольку арендатор так и не получил возможности реализовать свой законный интерес в арендных отношениях.

4. Внесение изменений в ПЗЗ

Необходимость в изменении ПЗЗ может возникнуть, если правообладатель земельного участка не планирует  использовать его в том варианте, что предусмотрен действующими ПЗЗ. Не редки и другие случаи – когда ПЗЗ существенно ограничивают или вовсе не допускают новое строительство.

Подробнее…

 Градостроительным кодексом РФ (ч. 2 ст. 33 ) предусмотрены следующие возможные основания для внесения изменений в ПЗЗ:

• несоответствие действующих ПЗЗ генеральному плану муниципалитета, схеме его планирования (если в них были внесены изменения);
• поступление от Росавиации предписания об устранении нарушений ограничений использования объектов недвижимости, установленных на приаэродромной территории ;
• поступление предложений об изменении границ  территориальных зон , изменении градостроительных регламентов ;
• несоответствие сведений о местоположении границ зон с особыми условиями использования территорий , территорий объектов культурного наследия , отображенных на карте градостроительного зонирования, содержащемуся в ЕГРН  описанию местоположения границ указанных зон, территорий;
• несоответствие установленных градостроительным регламентом ограничений использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных полностью или частично в границах зон с особыми условиями использования территорий, территорий достопримечательных мест федерального, регионального и местного значения, содержащимся в ЕГРН ограничениям использования объектов недвижимости в пределах таких зон, территорий;
• установление, изменение, прекращение существования зоны с особыми условиями использования территории, установление, изменение границ территории объекта культурного наследия, территории исторического поселения федерального значения, территории исторического поселения регионального значения.

ПЗЗ могут быть изменены по инициативе любого заинтересованного лица, но при наличии предусмотренных законом обоснований (ч. 3 ст. 33 Градостроительного кодекса РФ).

Так, соответствующую инициативу могут проявить исполнительные органы власти федерального, регионального уровня, органы местного самоуправления только в случае, если ПЗЗ препятствуют функционированию, размещению объектов капитального строительства соответственно федерального, регионального, местного значения. Органы местного самоуправления также могут проявить инициативу в случаях, если необходимо совершенствовать порядок регулирования землепользования и застройки на соответствующей территории поселения, территории городского округа, межселенных территориях.

Физические лица и организации могут выступать с инициативой, если реализация ПЗЗ неэффективна и сопровождается нанесением вреда владельцам тех или иных видов имущества. То есть перечень таких оснований является открытым. Например, это могут быть предложения:

• об изменении границ территориальных зон, т.е. включение земельного участка в границы одной из предусмотренных перечнем ПЗЗ территориальных зон;
• об изменении градостроительного регламента территориальной зоны. В этом случае землепользователь предлагает изменить параметры использования всех участков в границах соответствующей территориальной зоны (к примеру, расширить перечень видов разрешённого использования данной зоны). Последствиями такого изменения ПЗЗ может воспользоваться каждый, кто владеет земельным участком в данной территориальной зоне.

Обращаем внимание, что изменение ПЗЗ, при отсутствии каких-либо нарушений в их принятии, является правом, а не обязанностью компетентного органа. Иными словами, при поступлении предложения об изменении ПЗЗ орган власти обязан рассмотреть его. В случае если высказанные предложения соответствуют проекту развития территории, выраженному в генеральном плане и текущей градостроительной политике, орган власти может принять решение об изменении ПЗЗ, однако вправе и отказать в этом.

Порядок внесения изменений в ПЗЗ аналогичен порядку их принятия, но с учетом особенностей, предусмотренных ст. 33 Градостроительного кодекса РФ, и включает в себя следующие основные этапы:

1 этап – направление уполномоченными органами или заинтересованными лицами предложений о внесении изменений в ПЗЗ в Комиссию по ПЗЗ.

Подробнее…

Комиссия по правилам землепользования и застройки является постоянно действующим консультативным органом, созданным при местной администрации. Указанная Комиссия осуществляет как подготовку проектов ПЗЗ, так и проектов изменений в ПЗЗ.

В задачи Комиссии также входит обеспечение применения ПЗЗ после их утверждения (например, в части проведения публичных слушаний по предоставлению разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участкаили объекта капитального строительства).

2 этап – рассмотрение предложений Комиссией, подготовка ею заключения (в течение 30 дней со дня поступления предложений, и направление такого заключения главе местной администрации.

3 этап – рассмотрение заключения Комиссии главой местной администрации и принятие в течение 30 дней решения о внесении изменений в ПЗЗ или их отклонении. Копия данного документа отправляется заявителям. Положительное решение о подготовке проекта изменений в ПЗЗ должно быть опубликовано для всеобщего сведения в СМИ, в которых осуществляется официальное опубликование муниципальных правовых актов и иной официальной информации (не позднее чем через 10 дней с даты его принятия).

4 этап – подготовка Комиссией проекта изменений в ПЗЗ.

5 этап – проверка и согласование проекта изменений в ПЗЗ в органах местного самоуправления и государственной власти (их состав различен в зависимости от того, какие изменения предполагается внести в ПЗЗ). Направление прошедшего проверку и согласование проекта главе муниципального образования для принятия решения о проведении общественных обсуждений или публичных слушаний (не позднее чем через 10 дней со дня получения такого проекта).

6 этап – проведение общественных обсуждений или публичных слушаний по проекту. Проводятся они в том же порядке, что и при принятии ПЗЗ (см. раздел 3).

7 этап– рассмотрение проекта и результатов общественных обсуждений или публичных слушаний главой местной администрации, принятие решения о направлении проекта в представительный орган муниципального образования или их отклонении;

8 этап – рассмотрение и принятие решения о внесении изменений в ПЗЗ либо отклонение проекта изменений в ПЗЗ представительным органом муниципального образования.

Изменения в ПЗЗ должны быть в установленном порядке опубликованы в СМИ (в которых осуществляется официальное опубликование муниципальных правовых актов и иной официальной информации) и размещены на официальном сайте муниципалитета.

В случае если принятыми изменениями в ПЗЗ предусмотрено установление или изменение градостроительного регламента, установление или изменение границ территориальных зон, муниципалитет в течение 5 рабочих дней с даты принятия решения об изменении ПЗЗ, должен в порядке межведомственного информационного взаимодействия направить документы об таких изменениях в Росреестр для внесения сведений в реестр границ ЕГРН, а также подготовленные в электронной форме графическое описание местоположения границ территориальных зон и перечень координат характерных точек границ таких зон (п. 3 ч. 1, ч. 18.1, ч. 20 ст. 3 2  Закона о регистрации недвижимости).

На заметку! Законом предусмотрены особенности внесения изменений в ПЗЗ, если такие изменения касаются:

• приаэродромных территорий;
• зон с особыми условиями использования территорий, территорий объектов культурного наследия, территорий исторических поселений;
• территорий, в отношении которых ПЗЗ не обеспечена возможность размещения предусмотренных документами территориального планирования объектов федерального, регионального, местного значения (за исключением линейных объектов);
• территорий, в границах которых расположены самовольные постройки (1).

Подробнее…

Подготовка заключения Комиссии, опубликование сообщения о принятии решения о подготовке проекта о внесении изменений в ПЗЗ и проведение общественных обсуждений или публичных слушаний не требуются:

В случае приведения ПЗЗ в соответствие с ограничениями использования объектов недвижимости , установленными на приаэродромной территории. Глава местной администрации после поступления от Росавиации предписания об устранении нарушений ограничений использования объектов недвижимости, установленных на приаэродромной территории, обязан принять решение о внесении изменений в ПЗЗ. Такое предписание, может быть обжаловано главой местной администрации в суд (ч. 7.1 ст. 31, ч. 4.1, 6 ст. 33 Градостроительного кодекса РФ ).

При необходимости внесения изменений в ПЗЗ в случаях:

• несоответствия сведений о местоположении границ зон с особыми условиями использования территорий, территорий объектов культурного наследия, отображенных на карте градостроительного зонирования, содержащемуся в ЕГРН описанию местоположения границ указанных зон, территорий;
• несоответствия установленных градостроительным регламентом ограничений использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных полностью или частично в границах зон с особыми условиями использования территорий, территорий достопримечательных мест федерального, регионального и местного значения, содержащимся в ЕГРН ограничениям использования объектов недвижимости в пределах таких зон, территорий;
• установления, изменения или прекращения существования зоны с особыми условиями использования территории; установления или изменения границ территории объекта культурного наследия, территории исторического поселения федерального или регионального значения.

При выявлении муниципалитетом указанных случаев, а также при поступлении:

• требований об отображении в ПЗЗ границ зон с особыми условиями использования территорий, территорий объектов культурного наследия, территорий исторических поселений федерального, регионального значения, установления ограничений использования земельных участков и объектов капитального строительства в границах таких зон, территорий – от органов, уполномоченных на установление указанных зон и территорий;
• сведений об установлении, изменении или прекращении существования зоны с особыми условиями использования территории, о границах территории объекта культурного наследия – от Росреестра,

глава местной администрации обязан обеспечить внесение изменений в ПЗЗ путем их уточнения, и такие уточнения должны быть внесены в ПЗЗ в срок, не превышающий 6 месяцев (ч. 3.3, 8, 9, 10 ст. 33 Градостроительного кодекса РФ).

При внесении изменений в ПЗЗ, в случае однократного изменения видов разрешенного использования, установленных градостроительным регламентом для конкретной территориальной зоны, без изменения ранее установленных предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства и (или) в случае однократного изменения одного или нескольких предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, установленных градостроительным регламентом для конкретной территориальной зоны, не более чем на 10 %.

При внесении изменений в ПЗЗ, связанных с необходимостью обеспечения возможности размещения на территориях поселения, городского округа объектов федерального, регионального или местного значения, предусмотренных документами территориального планирования  (за исключением линейных объектов), по требованию уполномоченных органов власти. Такие изменения в ПЗЗ должны быть внесены в течение 30 дней со дня получения главой местной администрации указанного требования. (ч. 3.1, 3.2, 3.3 ст. 33 Градостроительного кодекса РФ ).

Не допускается внесение изменений в ПЗЗ относительно территориальной зоны, в границах которой выявлена самовольная постройка, предусматривающих установление вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, которые соответствуют виду разрешенного использования и параметрам такой самовольной постройки, до её сноса или приведения в соответствие с установленными требованиями. Исключением являются случаи, когда органом местного самоуправления в адрес органа власти, выявившего самовольную постройку, было направлено уведомление о том, что наличие признаков самовольной постройки не усматривается либо имеется вступившее в законную силу решение суда об отказе в удовлетворении исковых требований о сносе самовольной постройки или ее приведении в соответствие с установленными требованиями (ч. 7 ст. 33 Градостроительного кодекса РФ ).

В чем отличия Генплана и ПЗЗ?

Генеральные планы отнесены ГРК РФ к документам территориального планирования городов и поселений. В них посредством карт отображаются границы поселения, его зонирование, а также планируемого в будущем размещения различных объектов. Имеется в этом документе и текстовая часть.

Однако Генплан не содержит никаких градостроительных регламентов, соответственно не регулирует вопросы разрешенной застройки.

В этом плане отображаются функциональные зоны поселений. Фактически он создается на перспективу, обозначая основные направления развития территории конкретного города (поселения).

ПЗЗ же больше отражают текущее состояние конкретной территории. В них более подробно описываются что, где и как размещается, что и в каких объемах можно строить.

Их карты детальнее отображают зонирование территории. Кроме того, ПЗЗ содержат регламенты градостроения. По своей сути они являются актом местного органа, утверждаются постановлениями организаций муниципальной власти, публикуются в официальных СМИ.

Комментарий к Ст. 30 Градостроительного кодекса РФ

1. Правила землепользования и застройки дополняют и развивают основные направления правового регулирования градостроительной деятельности, обозначенные на стадии разработки документов территориального планирования, являясь, таким образом, средним звеном в правовом механизме градорегулирования. Это означает, что посредством правил землепользования и застройки осуществляется взаимосвязь двух других групп градостроительной документации: территориального планирования и планировки, а также оказывается регулирующее воздействие на экономическую деятельность правообладателей отдельных объектов недвижимости на территории муниципального образования.

Основными принципами градостроительного зонирования являются: сочетание частных и публичных интересов при разработке правовых основ разрешенного использования территорий; обеспечение права человека на благоприятные условия жизнедеятельности; ответственность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления за обеспечение благоприятной среды жизнедеятельности населения, включая возмещение вреда, причиненного жизни и здоровью физических лиц, имуществу физических или юридических лиц при осуществлении градостроительного зонирования; платность использования земельных участков и расположенных на них объектов капитального строительства; необходимость создания благоприятного инвестиционного климата для всех видов строительства, развития оборота недвижимости на соответствующей территории; учет прогнозов социально-экономического развития территорий, их географических, природно-климатических, культурных, демографических и иных особенностей; приоритет сохранения культурно-национальной самобытности, систем исторических поселений, природного наследия; участие граждан и их объединений в принятии решений в сфере градостроительной деятельности; соблюдение права граждан на своевременную, полную и достоверную информацию о состоянии и изменении среды жизнедеятельности.

Вытекающие из данных принципов и сформулированные в ч.1 комментируемой статьи цели градостроительного зонирования достигаются посредством реализации следующих мер: осуществление территориального планирования на основе детального анализа, оценки состояния среды жизнедеятельности и мер, необходимых для реализации планов и программ в области зонирования и инвестиционного развития; необходимости учета современных условий и требований в сфере градорегулирования при разработке документации, обосновывающей экономическую целесообразность и эффективность инвестиций, а также разработке градостроительных нормативов и правил; государственной поддержки приоритетного развития территориальных зон, применительно к которым существует публичный интерес; упорядочения и упрощения порядка согласования инвестиционных проектов и подготовки исходно-разрешительной документации; регламентации порядка и процедур осуществления контроля и надзора за соблюдением градостроительных и иных нормативов и правил, требований безопасности с целью снижения административных барьеров; установления гарантий равной защиты прав и законных интересов всех правообладателей недвижимости.

В задачи проведения градостроительного зонирования входит обеспечение: государственного учета, технической инвентаризации, регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, статистической отчетности; взаимодействия органов государственного, муниципального и общественного контроля (надзора) в области: использования и охраны земель, охраны окружающей среды, культурного наследия, санитарно-эпидемиологического надзора, пожарной безопасности, налогов и сборов и т.д.; установления границ территориальных зон исходя из сложившегося землепользования и наличия природных объектов, трасс линейных сооружений и иных особенностей; своевременного предоставления населению полной и достоверной информации об осуществляемой либо планируемой градостроительной деятельности, предоставление реальной возможности населению по участию в обсуждении такой деятельности, учет мнения населения органами публичной власти; развития рынка страхования недвижимости, а также снижения рисков при совершении сделок с имуществом; исполнения иных функций, предусмотренных законодательством.

2. Разработка правил землепользования и застройки позволяет снять большую часть проблем, связанных с поиском ресурсов пространственного развития территории. В результате разработки документации этого типа возникает реальный территориальный объект градостроительной деятельности (муниципальное образование и его часть), что позволяет достаточно быстро и эффективно реагировать на динамику изменения состояния территории.

В зависимости от интенсивности градостроительных изменений недвижимости, муниципальное образование (особенно городской округ) испытывает потребность в больших или меньших территориальных ресурсах для последующего развития. Так, городскому округу свойственна неравномерность пространственного освоения территории. С большей степенью интенсивности осваивается центральная часть города. В городском центре постоянно происходит процесс функциональных и пространственных преобразований, осваивается подземное пространство, расширяются и надстраиваются существующие объекты. Все это свидетельствует о том, что привлекательность для застройки и реконструкции центральных территорий города высока. Вследствие того, что территориальные ресурсы центра города не бесконечны, методом зонирования выделяются территории, способные по совокупности факторов служить ресурсами пространственного развития. Тенденции последних десяти лет показали, что имевшиеся резервы интенсификации использования территории в крупнейших городах России практически исчерпали себя. В целом ряде случаев это привело к характерным негативным ситуациям, преодолеть которые, не прибегая к использованию инструмента градостроительного зонирования, практически не возможно. Поэтому именно Правила землепользования и застройки призваны служить документальным основанием для принятия различного рода градостроительных решений, взаимоувязывая ресурсный потенциал территории и перспективы ее развития.

В основу разработки правил землепользования и застройки положено зонирование территории, рассматриваемое как ведущее направление градостроительной деятельности. Введением зонирования преследуются определенные цели реализации пространственной политики органов публичной власти, поскольку оно целенаправленно регулирует обеспечение защиты территорий от воздействия чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; предотвращения чрезмерной концентрации населения и производства; загрязнения окружающей среды; обеспечивает надлежащее состояние особо охраняемых природных территорий, объектов культурного наследия, а также земель сельскохозяйственного использования и лесов городских и сельских поселений.

Градостроительным зонированием, результатом которого являются правила землепользования и застройки, осуществляется разделение территории муниципального образования на различные территориальные зоны с установлением границ этих зон, каждая из которых наделяется своим, дифференцированным правовым статусом. При этом наряду с установлением некоторых видов стимулирования градостроительной деятельности, могут вводиться и определенные ограничения на отдельные виды землепользования. Следовательно, характер градостроительного освоения (реконструкции) территории регулируется посредством, как повышения, так и намеренного понижения привлекательности использования отдельных территорий и земельных участков, что также позволяет выявить территории и земельные участки, необходимые для реализации публичных интересов.

Экономическая основа зонирования заключается в установлении возможностей регулирования отношений собственности (аренды) недвижимости посредством создания механизма компенсации инвестиционных вложений. В действии компенсационного механизма открываются новые возможности дополнительного притока частных инвестиций. Привлекая частные средства в программы развития муниципального образования, органы местного самоуправления реализуют публичный интерес при значительном снижении расходов бюджетных средств, тем более, что на практике отчисления из местного бюджета на градостроительные нужды предельно ограничены, нерегулярны и нередко выделяются по остаточному принципу.

Процедура зонирования, направленная на разработку правил землепользования и застройки, в корне меняет характерную ситуацию, при которой строительные изменения недвижимости производятся лицами, которым эта недвижимость не принадлежит на долгосрочной основе. Практика показывает, что для принятия инвестором принципиального решения о целесообразности финансирования инвестиционно-строительных проектов необходимо определенно знать процедуру, нацеленную на результат (приобретение права собственности или права долгосрочной аренды земельного участка).

Градостроительное зонирование обеспечивает необходимость фиксации таких характеристик территории, как определенный набор стимулов и ограничений в форме перечня видов разрешенного использования, предельных размеров и параметров строительства на указанных участках. Именно эти характеристики способны дифференцировать огромную нерасчлененную массу городской застройки.

Положения, указанные в утвержденных правилах землепользования и застройки, значительно расширяют круг потенциальных участников градостроительной деятельности, практически исключая действие субъективного фактора. Фрагмент территории города существует и способен подвергаться различного рода изменениям относительно независимо от собственников, права которых закреплены за данным участком. Зафиксированные характеристики участка также действуют независимо от того, сохраняется ли право собственности за субъектами экономической деятельности. Участок земли становится ликвидным благодаря обозначенным характеристикам. Права долгосрочной аренды усиливают инвестиционный эффект вследствие того, что участок становится объектом рыночного оборота. Переход земельного участка от одного собственника к другому, благодаря действию механизма правового зонирования, не влечет за собой прекращения градостроительной деятельности на нем, а даже, напротив, способен интенсифицировать процессы преобразований.

Правила землепользования и застройки строго регламентируют действия, направленные на изменения состояния территории, требуя от каждого нового собственника или арендатора совершение градостроительных мероприятий в определенных рамках в соответствии с установленными характеристиками. Закрепление права долгосрочной аренды земельного участка за собственником недвижимости значительно повышает гарантии инвестирования и снижает уровень рисковых вложений. В том случае, если какой-либо собственник (арендатор) вынужден или имеет желание приостановить строительную деятельность на своем земельном участке, наличие Правил является определенной правовой гарантией того, что произведенные им инвестиционные вложения не пропадут.

3. Процедура градостроительного зонирования позволяет эффективно регулировать градостроительные преобразования на территории муниципального образования. Это становится возможным благодаря тому, что градостроительная деятельность регламентируется и приводится в соответствие с финансовыми ресурсами (наличием инвестиционного интереса реальных застройщиков).

Во-первых, средства частных инвесторов направляются в определенном объеме на финансирование планировочных работ по упорядочению градостроительной организации территории муниципального образования. Выражая намерения по освоению того или иного земельного участка, например, на территории городского округа, застройщик вынужден, подчиняясь градостроительному зонированию, подготавливать схемы или проекты межевания. Частично эти работы выполняются на средства инвесторов, заинтересованных в осуществлении застройки. Таким образом, городские проблемы реализуются со значительным снижением доли расходов муниципальных средств бюджета.

Во-вторых, градостроительное зонирование активизирует процессы на рынке недвижимости. Необходимость проведения межевания территории муниципального образования рассматривается как неотъемлемая часть зонирования. В результате межевания будут получены сформированные земельные участки, подготовленные для вовлечения в оборот. Закономерна последующая активизация проведения аукционов по продаже сформированных земельных участков или права их аренды, а в бюджет муниципального образования (особенно городского округа) будут поступать значительные денежные средства.

В-третьих, появляются дополнительные доходы бюджета в результате продажи права на заключение договора аренды земельных участков, а также от взимания земельного налога и арендной платы за землю. Полученные средства должны быть предназначены для практической реализации градостроительных мероприятий и разработки градостроительной документации. Повышение объема привлекаемых финансовых средств не является конечной целью градорегулирования. Инвестиционные ресурсы представляют собой лишь средство достижения конечной цели – активизации градостроительной деятельности в публичных и частных интересах.

Разрабатываемые и утверждаемые нормативно-правовыми актами органов местного самоуправления планы зонирования территории сегодня позволяют определить приоритеты инвестирования целенаправленно и мотивированно, согласуясь с интересами инвестора и сохраняя градостроительную целостность территорий городских и сельских населенных пунктов.

4. Как уже отмечалось, территориальные зоны устанавливаются в результате градостроительного зонирования. Необходимо отметить, что кроме градостроительного зонирования, действующее законодательство упоминает еще около десяти различных малосвязанных друг с другом видов «зонирования», в том числе ценовое зонирование, экономическое зонирование, кадастровое зонирование, территориальное оценочное зонирование и т.д. (Постановление Правительства РФ от 26 июня 1999 г. № 694 «О Федеральной целевой программе «Развитие земельной реформы в Российской Федерации на 1999-2002 годы»). В других нормативно-правовых актах упоминается строительное зонирование, функциональное зонирование, экологическое зонирование нескольких видов (например, зонирование Байкальской природной территории или функциональное зонирование в национальных парках), зонирование территории для размещения садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений и ряд иных разновидностей. Большинство из предусмотренных разновидностей зонирования как правовой процедуры и дальше будут сосуществовать с градостроительным зонированием, не вступая в противоречие с его задачами и решая свои.

В механизме правового регулирования институт градостроительного зонирования занимает особое место. Он содержит критерии правомерности поведения субъектов земельных и иных правоотношений, поскольку конкретизирует признаки соста¬вов административных (и не только) правонарушений, зафиксированных в бланкетных правовых нормах, выступает в ка¬честве критерия правомерности (противоправности) поведения субъектов правоотношений. Состояние таких институтов, как право на благоприятную окружающую среду, ответственность за земельные и иные правонарушения (самовольная постройка и т.д.) зависит от использования земельного участка в соответствии с градостроительными регламентами, установленными для каждой территориальной зоны.

Из числа правомочий собственника земельного участка (владение, пользование, распоряжение) градостроительное зонирование (как и вообще градостроительное законодательство) затрагивает реализацию только одного из них – правомочия пользования земельным участком, регулируя его в публичных интересах.

5. Специфика современной градостроительной деятельности предъявляет особые требования к форме документов, посредством которых осуществляется регулирующее воздействие на поведение участников градостроительных правоотношений. Поэтому в структуре правил землепользования и застройки выделяются три отдельных блока, объединенные общими принципами формирования, но различающиеся содержанием материалов, образующих каждый блок:

а) порядок применения правил землепользования и застройки и внесения в них изменений. Наряду с пятью положениями, указанными ч.3 комментируемой статьи и детализированными в иных статьях ГрК РФ, указанный порядок включает и положения о регулировании «иных» вопросов землепользования и застройки. В состав таких «иных» вопросов могут входить различные аспекты градостроительной подготовки земельных участков, например, в части реконструкции объектов капитального строительства, межевания, порядка осуществления подготовки земельных участков на землях общего пользования и т.д.

б) карта градостроительного зонирования. Главное назначение данной карты – графическое отражение территориальных зон. Допускается составление как единой (общей) карты городского округа (поселения), так и нескольких карт по районам города (сельским населенным пунктам), либо отдельных карт по ограничениям (отдельно карты санитарно-защитных зон, отдельно карты водоохранных зон, карты объектов культурного наследия и т.д.). Такие зоны с особыми условиями могут располагаться как в пределах одной территориальной зоны, так и в нескольких. При этом вне зависимости от составления отдельных карт, на общей карте градостроительного зонирования должны фиксироваться границы зон с особыми условиями использования территорий. Таким образом, формы подачи материала ГрК РФ не определяет императивно.

Кроме того, определены следующие базовые нормы зонирования:

– принадлежность участка только к одной зоне (не допускается ситуация, когда половина земельного участка войдет в жилую зону, а половина участка попадет в производственную);

– территориальные зоны не устанавливаются применительно к одному земельному участку. Данная норма является логичным продолжением стратегии градорегулирования, заложенной в старом градостроительном кодексе и следующим шагом по отношению к ЗК РФ, не содержащему такого правила. Данная норма ориентирована на перспективное развитие территорий муниципальных образований. При этом она сформулирована не императивно и допускает установление территориальной зоны для одного земельного участка в виде исключения.

Отличительной особенностью карты градостроительного зонирования является закрепление ее правового значения (некоторой аналогией такого подхода законодателя является установление правового значения дежурной кадастровой карты в документах государственного земельного кадастра).

в) градостроительные регламенты.

6. Процесс разработки карты градостроительного зонирования осуществляется на основании принятого порядка применения правил землепользования и застройки с последующим установлением на ее основе соответствующих градостроительных регламентов. В карте зонирования территории конкретизируются направления реализации государственной пространственной политики, определяемые в документации территориального планирования, исходя из перспектив социально-экономического развития территорий, их природно-климатических условий, демографических, исторических, культурных и иных особенностей.

Разработка карт зонирования основывается на прогнозах социально-экономического развития территории, сведениях о состоянии среды жизнедеятельности, инженерной, транспортной и социальной инфраструктурах, инженерной защите территорий, инженерно-геологической изученности и экологической обстановки, объектах культурного и природного наследия, оценочных зонах.

Основным назначением карт градостроительного зонирования территории является: введение градостроительных регламентов, придание им правового статуса и обеспечение правовых гарантий по использованию земельных участков и иных объектов недвижимости для их правообладателей, а также лиц, желающих приобрести право собственности (аренды) на земельный участок; создание условий (установление параметров) для реализации целенаправленной градостроительной политики, перспективного развития территории и формирования земельных участков, их предоставления с применением процедур публичных торгов; привлечение инвестиций в развитие земельных участков и иных объектов недвижимости посредством предоставления возможности выбора наиболее эффективного варианта использования земельных участков и иных объектов недвижимости в пределах, установленных градостроительными регламентами; соизмеримость публичных (государственных и муниципальных) и частных интересов в решении вопросов пространственной организации территории, реализации планов развития территорий муниципальных образований с учетом необходимости сохранения природной и культурно-исторической среды; обеспечение свободного доступа граждан к информации с целью их участия в принятии решений по вопросам землепользования и застройки посредством проведения публичных слушаний.

На основании целей использования схем зонирования формулируется комплекс практических задач, которые реализуются в документах в форме разработки определенных градорегулирующих мероприятий. Среди них приоритетными являются: установление территориальных зон, их границ, целевого использования и функционального назначения территорий; ограничений, накладываемых на характер градостроительного освоения (реконструкции) территории; выявление планировочных элементов территории и их параметров, определяющих сферу взаимных интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований; уточнение требований к регулированию использования территорий и их экономической оценке; выделение резервных и иных территорий, условно возможных для освоения их строительством, а также в различной степени неблагоприятных для использования, подверженных природным и техногенным процессам; иные обязательные для учета меры.

Карта зонирования в графическом выражении представляет собой схему дифференцированного градостроительного использования (освоения), в которой каждой из зон соответствует определенный перечень условий. Эти условия прозрачны и доступны каждому участнику градостроительной деятельности. Тем самым создаются предпосылки перехода от прямого административного управления к эффективному косвенному экономическому регулированию процесса взаимодействия участников градостроительной деятельности.

Установленные правилами землепользования и застройки положения становятся, с одной стороны, обязательными, а с другой, создают равноправные условия и предоставляют свободу выбора правообладателям недвижимости.

Карта зонирования является приоритетным видом документации в системе правил землепользования и застройки. В ней определяются: черты (границы) населенных пунктов в пределах муниципальных образований; границы территориальных зон с установленным правовым режимом, включая стимулы и ограничения по поводу пользования недвижимостью; границы оценочных зон для определения стоимости земельных участков и массовой оценки недвижимости; территории, условно возможные для освоения их строительством, а также в различной степени неблагоприятные для использования; санитарно-защитные, защитные и охранные зоны производств, особо охраняемых природных территорий, объектов культурного наследия, инженерных и транспортных сооружений и коммуникаций; границы земель лесного фонда, водного фонда, земель особо охраняемых природных территорий федерального, регионального и местного значения, земель обороны, а также границы земель сельскохозяйственного назначения, расположенных за пределами черты населенных пунктов; границы городских лесов и лесов сельских поселений, иных категорий зеленых насаждений с многолетним циклом развития, зон распространения паводков, подтоплений, площадей залегания полезных ископаемых; зоны ограниченного использования территорий в районах опасных природных и техногенных процессов, в том числе зоны повышенного шума, вибрации, загрязнения окружающей среды тепловыми, электромагнитными, ионизирующими, радиационными излучениями и другими видами физических воздействий, а также зоны селей, цунами, высокой сейсмичности; границы территорий размещения земельных участков существующих объектов, находящихся в публичной собственности, предлагаемые зоны резервирования территорий для их размещения; другие зоны.

Утвержденная карта зонирования обязательна для соблюдения всеми субъектами градостроительной деятельности. Для согласования правил землепользования и застройки, в отличие от документов территориального планирования, не требуется специальной подготовки обосновывающих материалов (ввиду отсутствия в составе правил обязательного компонента – обосновывающих материалов). В качестве обосновывающих (по сути) материалов используются схемы территориального планирования соответствующего уровня, состоящие из текстовой и картографической частей. В текстовой части этих материалов содержится анализ вариантов решения задач территориального планирования; характеристики и показатели предлагаемых решений и мероприятий; описание и обоснование предложений по начальному этапу их реализации.

В картографической части материалов содержится информация о состоянии территории (оценка территории для целей ее комплексного развития и размещения градостроительных объектов); характере существующего использования территории, границах земель; возможностях развития, включая стимулы, запреты и ограничения использования территории и предложения по территориальному планированию. Картографические материалы (карта зонирования) правил землепользования и застройки формируют основу для разработки точных параметров и условий градостроительного использования территории, определяя принципы их реализации на практике. Благодаря наличию строгих регулирующих мер правила землепользования и застройки рассматриваются как документ, гарантирующий принятие эффективных решений правообладателями недвижимости.

7. Регламентный принцип (назначение определенных ограничительных условий) использования территории (недвижимости) является основным в современной системе градостроительной деятельности. Сущность регламентации заключается в согласовании интересов различных пользователей территории на правовой основе. Необходимость использования регламентных принципов в процессе разработки градостроительной документации объясняется тем, что они позволяют регулировать отношения правообладателей недвижимости. Права собственности (аренды) закрепляются за конкретными, реально существующими субъектами градостроительной деятельности и потребителями ее результатов. Правообладатели недвижимости взаимодействуют в условиях рынка, что обусловливает необходимость оформления правоотношений, связанных с использованием территории и ее застройки. Для упорядочения таких правоотношений необходимо наличие комплекса условий, задающих определенные рамки взаимной деятельности.

Градостроительная регламентация преследует цели обеспечения согласования интересов, приведение их в идеале к балансовым соотношениям. Баланс интересов отражается в составе и содержании градостроительных (планировочных) регламентов. Регламенты обеспечивают устойчивые и относительно постоянные связи между содержанием мероприятий по пространственному преобразованию территории в графической форме, закрепляемым в карте градостроительного зонирования, и в текстовой форме (описание регламентных параметров), в совокупности формирующих правовые основы реализации территориальной политики, проводимой органами публичной власти соответствующего уровня.

Практическое воплощение и контроль над выполнением правил землепользования и застройки обуславливается установлением связей между обозначенным типом территориальной зоны и правовым режимом использования территории в границах каждой зоны. Эти связи обеспечиваются соответствующими инструментами – регламентами, выполняющими регулирующую роль и повышающими объективность принимаемых градостроительных управленческих решений.

Взаимодействие правового и экономического механизмов градостроительного зонирования осуществляется следующим образом. Недвижимость оценивают с позиций ее доходности. Для этих целей производят анализ эффективности существующих видов использования недвижимости, сравнивают существующее состояние использования участка и его перспективы, определяют планируемый функциональный набор программ. Многофункциональность является сигналом повышения доходности использования территории. Далее рассчитывают в пропорциональном соотношении функциональное наполнение недвижимости. В итоге получается фактическая картина, показывающая, благодаря каким видам использования участка может быть получен наивысший экономический результат.

Определением такой сущности регламента подтверждается реалистичное содержание документации градостроительного зонирования, что и создает основу построения правовых отношений участников градостроительной деятельности.

Другой комментарий к Статье 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации

‹ Глава 4. Градостроительное зонирование Вверх Статья 31. Порядок подготовки проекта правил землепользования и застройки › У вас есть юридический вопрос?Вы можете получить бесплатную юридическую консультацию по следующим телефонам горячей линии ежедневно с 9:00 до 21:00.Для жителей Москвы и МО: 8 (495) 899-03-81 Для жителей Санкт-Петербурга и ЛО: 8 (812) 213-20-63 Бесплатный многоканальный номер для всех регионов РФ: 8 (800) 505-76-29 Также вы можете заказать обратный звонок и вам перезвонит юрист-консультант. © 2019—2020 Градостроительный Кодекс Российской Федерации. Последняя редакция. Комментарии к статьям ГрК. Судебная практика. Юридическая помощь.

Второй комментарий к Статье 30 Градостроительного кодекса

1. В комментируемой статье определяется структура правил землепользования и застройки, а также устанавливаются те цели, для достижения которых должен быть разработан и утвержден данный документ. Как следует из абз. 8 п. 1 ст. 1 ГрК РФ, правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования, следовательно, их предназначение заключается в том, чтобы способствовать точному определению территориальных зон в пределах территории муниципального образования и установить градостроительный регламент, определяющий правовой режим земельных участков в пределах указанной территории.

В научной литературе существует позиция, согласно которой правила землепользования и застройки являются источником права, а сферой действия норм, содержащихся в них, являются границы соответствующих территориальных зон <55>. Этот подход является оригинальным и в какой-то степени обоснованным, однако, как справедливо замечают другие специалисты, в правилах имеют место различные формы правового закрепления требований к градостроительной деятельности при единстве содержания: если согласиться с тем, что нормативные правовые акты состоят из идеальных объектов (норм права), то ненормативная природа табличных и картографических материалов очевидна. Однако очевидно и то, что эти материалы являются правоустанавливающими, поскольку они закрепляют особый правовой статус территорий и особый правовой режим осуществления градостроительной деятельности. В этом смысле такие материалы близки по природе не к нормативным правовым актам, а к градостроительным документам, которые также имеют правоустанавливающее значение <56>. Как верно замечают Н.Н. Мельников и Е.А. Савельева, «применительно к земельному законодательству понимание нормативно-правового акта может трансформироваться и не ограничиваться идеальными нормами, так как для идентификации объекта правового регулирования и установления его правового режима словесного выражения может быть недостаточно. В таком случае требуется установление границ, в пределах которых закрепляется особый режим использования земельных участков, с отображением их на соответствующих картах или схемах. Подобный подход дает возможность законодательно урегулировать порядок использования земель применительно ко всей территории муниципального образования в одном нормативном акте — Правилах землепользования и застройки. Кроме того, следует отметить, что карты градостроительного зонирования, как и градостроительные регламенты, играют скорее дополнительную роль в определении правового режима земельных участков, поскольку их обязательность и правовое значение обусловлено включением их в Правила землепользования и застройки, а также установлением правовых норм, предусматривающих санкции за нарушение режима использования земель» <57>. Таким образом, признание правил землепользования и застройки нормативным правовым актом влечет за собой расширение самого понятия «нормативный правовой акт», но, с другой стороны, никаких глубинных теоретических возражений данная позиция тоже не встречает.
———————————
<55> См.: Бурмистрова С.А. Полномочия органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Челябинск, 2009. С. 19.

<56> См.: Сокол-Номоконов Э.Н., Макаров А.В. Об особенностях содержания, порядка разработки и принятия правил землепользования и застройки муниципальных образований // Правовые вопросы строительства. 2004. N 2.

<57> Мельников Н.Н., Савельева Е.А. Значение правил землепользования и застройки и документов территориального планирования в регулировании правового режима земель населенных пунктов // Российская юстиция. 2013. N 6. С. 9.

2. Как следует из ч. 1 комментируемой статьи, существуют как чисто юридические, так и общесоциальные (социально-экономические) цели разработки правил землепользования и застройки. В этом отношении, кстати, правила не отличаются от множества иных нормативных правовых актов, чье содержание всегда и общесоциально, и юридизированно (таковы, например, правовые акты жилищного, страхового, медицинского, лесного, водного законодательства и пр.).

К юридическим целям законодатель относит обеспечение прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства.

К социально-экономическим законодатель отнес три цели:

— создание условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия;

— создание условий для планировки территорий муниципальных образований;

— создание условий для привлечения инвестиций.

Очевидно, сами по себе правила (как документ преимущественно нормативного содержания) не влияют на реальные экономические отношения столь сильно, чтобы можно было считать их непосредственной причиной позитивных изменений (наличие инвестиционной активности и др.), о которых говорит комментируемая статья. Однако несомненно и то, что под созданием условий законодатель понимает, во-первых, обеспечение юридической определенности как предпосылки любой социально значимой деятельности, во-вторых, упрощение (вплоть до унификации) множества бюрократических процедур по согласованию тех или иных возможностей конкретных субъектов с многочисленными нормами и требованиями, исходящими от определенных ведомств. Вследствие этого можно считать, что юридические и социально-экономические цели разработки правил землепользования и застройки органически взаимосвязаны.

При этом в судебной практике сложилась позиция, согласно которой собственно юридические цели разработки правил необходимо понимать и трактовать шире буквальной формулировки закона.

Пример: по мнению суда, по смыслу ч. 1 ст. 30 ГрК РФ правила землепользования и застройки разрабатываются не только в целях защиты прав и законных интересов правообладателей земельных участков, но и в целях обеспечения прав и интересов иных физических и юридических лиц, а также публичных интересов, связанных в том числе с устойчивым развитием территорий муниципальных образований, сохранением окружающей среды и объектов культурного наследия, улучшением инвестиционной привлекательности соответствующих территорий, которые могут вступать в объективное противоречие с интересами собственников и обладателей иных прав на земельные участки (см. решение Саратовского областного суда от 4 февраля 2016 г. по делу N 3а-4/2016). Как следствие, задача органов муниципальных образований при разработке правил землепользования и застройки состоит не в обеспечении приоритета прав собственников земельных участков в ущерб иным интересам, а в согласовании этих прав и интересов, в установлении между ними разумного и справедливого баланса (см. Постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 2 октября 2015 г. по делу N А46-9788/2014).

Важно отметить, что цели регулирования отношений по землепользованию и застройке в конкретных правилах могут определяться и более широко. Так, например, согласно ст. 2 Правил землепользования и застройки г. Северодвинска (утв. решением Совета депутатов г. Северодвинска от 31 октября 2007 г. N 147) целью введения системы регулирования землепользования и застройки, основанной на градостроительном зонировании, является:

— создание условий для устойчивого развития территории части городского округа — территории г. Северодвинска, сохранение окружающей среды и природных ресурсов;

— создание условий для планировки территории г. Северодвинска, реализации планов и программ развития городской территории;

— обеспечение прав и законных интересов физических и юридических лиц путем введения градостроительных регламентов и обеспечение правовых гарантий по использованию объектов недвижимого имущества для владельцев и лиц, желающих приобрести права владения, пользования и распоряжения земельными участками, объектами капитального строительства, а также по изменению видов и параметров разрешенного использования объектов капитального строительства в процессе их эксплуатации;

— создание условий для привлечения инвестиций в развитие объектов недвижимого имущества, в том числе путем предоставления возможности выбора наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства в соответствии с градостроительными регламентами;

— обеспечение свободного доступа граждан и юридических лиц к информации и создание условий для их участия в принятии решений по вопросам городского развития, землепользования и застройки посредством проведения публичных слушаний;

— обеспечение условий для реализации генерального плана города, сохранения природной и культурно-исторической среды;

— обеспечение контроля за соблюдением прав граждан и юридических лиц при осуществлении градостроительной деятельности.

3. Комментируемая статья в ч. 2 определяет структуру правил землепользования и застройки. Правила согласно данной норме обладают трехчастной структурой, в их состав входят:

— порядок применения правил и внесения изменений в них;

— карта градостроительного зонирования;

— градостроительные регламенты.

Как говорилось ранее, правила объединяют разнородную информацию, имеющую юридическое значение, — как текстовую, так и графическую. В данном случае это обусловлено спецификой данного документа и его социальными (социально-экономическими) целями, достичь которых было бы невозможно без определения границ территориальных зон. Хотя эти границы могут быть описаны словесно, картографические инструменты в данном случае оказываются незаменимыми.

Следует обратить внимание на то, что формулировка ч. 2 предполагает закрытый перечень составных частей, которые дозволено включать в правила землепользования и застройки, так что муниципальные образования при разработке данных правил не имеют права включать в их состав какие-то иные, не предусмотренные ГрК РФ элементы. В противном случае правила могут быть признаны недействительными по иску граждан либо юридических лиц, как нарушающие их права и законные интересы.

С другой стороны, ГрК РФ ограничивает структуру правил, но не определяет жестко их состав, который может в определенной степени варьироваться <58>. Например, в тексте главы 1.1 «Общие положения» Правил землепользования и застройки городского поселения «Город Николаевск-на-Амуре» (утв. решением Совета депутатов городского поселения Город Николаевск-на-Амуре Николаевского муниципального района от 24 декабря 2009 г. N 13-49) приведен довольно внушительный перечень основных понятий, используемых в Правилах. Интересно отметить, что некоторая часть этих понятий взята из ГрК РФ, но ряд терминов введен без отсылок к федеральному или региональному законодательству. Так, в Правилах разъясняется, например, что следует считать актом приемки (ГрК РФ не раскрывает данный термин, хоть и неоднократно использует его), как определяется высота здания, строения или сооружения, какие виды деятельности охватываются понятием «градостроительная подготовка территорий» и т.д.
———————————
<58> Как отмечает С.А. Бурмистрова, то обстоятельство, что правила землепользования и застройки могут быть разными по содержанию, вызывает к жизни проблему критериев оценки их качества в целях эффективного регулирования градостроительной деятельности (см. Бурмистрова С.А. Указ. соч. С. 21). Это замечание весьма справедливо, а указанная проблема на доктринальном уровне до сих пор не решена.

4. Комментируемая статья далее содержит положения, конкретизирующие норму о структуре правил землепользования и застройки. Разработчики правил (в первую очередь должностные лица органов местного самоуправления) в основном следуют этим предписаниям о структуре, некоторые — буквально, некоторые толкуют их расширительно, т.е. добавляют и те смысловые части, о которых ГрК РФ умалчивает. В большинстве случаев это вызвано стремлением создать наиболее полный по содержанию и ясный по смыслу документ.

4.1. Как следует из ч. 3 комментируемой статьи, раздел правил, который называется «Порядок применения правил землепользования и застройки и внесения в них изменений», должен включать положения о регулировании землепользования и застройки органами местного самоуправления. Иными словами, данное требование означает, что в правилах должны быть установлены пределы их действия, а не только предмет регулирования (этим, кстати, правила землепользования и застройки существенно отличаются от обычных нормативных актов, по общему правилу не содержащих подобного рода указаний или ограничивающихся общими замечаниями о характере регулируемых общественных отношений).

Согласно разделу 2 Правил землепользования и застройки в Санкт-Петербурге (утв. Постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 21 июня 2016 г. N 524) соблюдение установленного Правилами порядка землепользования и застройки в Санкт-Петербурге обеспечивается исполнительными органами государственной власти Санкт-Петербурга:

— при подготовке схемы расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории;

— при предоставлении земельных участков, находящихся в государственной собственности Санкт-Петербурга;

— при принятии решений о подготовке документации по планировке территории в Санкт-Петербурге;

— при проверке подготовленной на основании решения уполномоченного Правительством Санкт-Петербурга исполнительного органа государственной власти Санкт-Петербурга документации по планировке территории в Санкт-Петербурге на соответствие установленным действующим законодательством требованиям;

— при утверждении документации по планировке территории в Санкт-Петербурге, подготовленной на основании решения уполномоченного Правительством Санкт-Петербурга исполнительного органа государственной власти Санкт-Петербурга;

— при предоставлении разрешений на условно разрешенный вид использования земельного участка, объекта капитального строительства;

— при предоставлении разрешений на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства;

— при подготовке и выдаче заинтересованным физическим и юридическим лицам, являющимся правообладателями земельных участков, градостроительных планов земельных участков;

— при проведении экспертизы проектной документации объектов капитального строительства;

— при выдаче разрешений на строительство, реконструкцию объектов капитального строительства;

— при выдаче разрешений на ввод объектов капитального строительства в эксплуатацию;

— при определении размеров земельных участков существующих зданий, строений, сооружений;

— в иных случаях, предусмотренных действующим федеральным законодательством и законодательством Санкт-Петербурга.

Помимо указанных положений, в раздел 2 вошли нормы:

— об использовании земельных участков и объектов капитального строительства, на которые распространяется действие градостроительных регламентов;

— об особенностях использования земельных участков и объектов капитального строительства, не соответствующих градостроительным регламентам;

— об использовании земельных участков, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется и для которых градостроительные регламенты не устанавливаются

4.2. Как следует из ч. 3 комментируемой статьи, раздел «Порядок применения правил землепользования и застройки и внесения в них изменений» должен включать также положения об изменении видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства физическими и юридическими лицами. Данное положение, вероятно, нельзя считать подготовленным с нарушением приемов юридической техники, однако буквальное его прочтение позволяет думать, что критерии разрешенного использования земельных участков вообще не нужно устанавливать в тексте правил, если речь сразу же идет о том, в каких пределах это разрешенное использование может меняться. В действительности именно в правилах землепользования и застройки должны быть определены названные критерии, хотя бы по той причине, что иного способа их определить не существует: для федерального законодательства это ненадлежащая область регулирования, а для регионального — хоть и надлежащая, но не приемлемая чисто прагматически: в каждом муниципальном образовании могут быть некоторые особенности, и если учитывать их, то соответствующие нормативные акты разрастутся до невероятных размеров.

По факту критерии разрешенного использования в правилах зачастую сформулированы в явном виде. Так, например, согласно ст. 7 Правил землепользования и застройки на территории муниципального образования г. Краснодар (утв. решением городской Думы Краснодара от 30 января 2007 г. N 19) для каждого земельного участка и объекта капитального строительства, расположенного в границах муниципального образования город Краснодар, разрешенным считается такое использование, которое соответствует:

1) градостроительным регламентам, установленным ч. II данных Правил;

2) ограничениям по условиям охраны объектов культурного наследия — в случаях, когда земельный участок и объект капитального строительства расположены в зоне охраны объектов культурного наследия;

3) ограничениям по экологическим и санитарно-эпидемиологическим условиям — в случаях, когда земельный участок и объект капитального строительства расположены в зонах действия соответствующих ограничений;

4) иным ограничениям на использование земельного участка и объекта капитального строительства, установленным в соответствии с законодательством РФ, данными Правилами и иными муниципальными правовыми актами.

Соответственно, в следующих статьях документа устанавливаются нормы:

— о субъектах, имеющих право на изменение одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования;

— о принципе самостоятельности выбора основных и вспомогательных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства правообладателями земельных участков и объектов капитального строительства (за исключением органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий);

— о порядке предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства;

— о порядке предоставления разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства и т.п.

4.3. Как следует из ч. 3 комментируемой статьи, раздел «Порядок применения правил землепользования и застройки и внесения в них изменений» должен включать, помимо указанного, положения о подготовке документации по планировке территории органами местного самоуправления. В этом разделе, как правило, определяются цели деятельности по подготовке документации, содержание самих действий, дополнительные правовые условия совершения отдельных действий, порядок утверждения соответствующей документации.

Например, в упомянутых выше Правилах землепользования и застройки на территории муниципального образования г. Краснодар определено следующее:

— подготовка документации по планировке территории муниципального образования г. Краснодар осуществляется в отношении застроенных или подлежащих застройке территорий в целях обеспечения их устойчивого развития, выделения элементов планировочной структуры (кварталов, микрорайонов, иных элементов), установления границ земельных участков, на которых расположены объекты капитального строительства, границ земельных участков, предназначенных для строительства и размещения линейных объектов (п. 1 ст. 11);

— при подготовке документации по планировке территории может осуществляться разработка проектов планировки территории, проектов межевания территории и градостроительных планов земельных участков (п. 3 ст. 11);

— подготовка проекта планировки территории осуществляется для выделения элементов планировочной структуры, установления параметров планируемого развития элементов планировочной структуры, зон планируемого размещения объектов федерального, регионального и местного значения. Проект планировки территории состоит из основной части, которая подлежит утверждению, и материалов по ее обоснованию, материалы по обоснованию проекта планировки территории включают в себя материалы в графической форме (схему расположения элемента планировочной структуры, схему использования территории в период подготовки проекта планировки территории, схему организации улично-дорожной сети и пр.) и пояснительную записку (ст. 12);

— подготовка проектов межевания территорий осуществляется применительно к застроенным и подлежащим застройке территориям, расположенным в границах элементов планировочной структуры. Она осуществляется в целях установления границ застроенных земельных участков и границ незастроенных земельных участков. Подготовка проектов межевания подлежащих застройке территорий осуществляется в целях установления границ незастроенных земельных участков, планируемых для предоставления физическим и юридическим лицам для строительства, а также границ земельных участков, предназначенных для размещения объектов капитального строительства федерального, регионального и местного значения (ст. 13);

— подготовка градостроительных планов земельных участков осуществляется применительно к застроенным или предназначенным для строительства, реконструкции объектов капитального строительства (за исключением линейных объектов) земельным участкам (ст. 14);

— решение о подготовке документации по планировке территории принимается администрацией муниципального образования г. Краснодар. Подготовка документации по планировке территории осуществляется уполномоченным органом администрации муниципального образования г. Краснодар самостоятельно либо привлекаемыми им на основании муниципального контракта, заключенного в соответствии с законодательством РФ о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, иными лицами. Подготовка документации по планировке территории, в том числе предусматривающей размещение объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения, может осуществляться физическими или юридическими лицами за счет их средств. В случае если в отношении земельного участка заключен договор аренды земельного участка для его комплексного освоения в целях жилищного строительства либо договор о развитии застроенной территории, подготовка документации по планировке территории в границах таких земельного участка или территории осуществляется лицами, с которыми заключены соответствующие договоры (ст. 15).

4.4. Как следует из ч. 3 комментируемой статьи, раздел «Порядок применения правил землепользования и застройки и внесения в них изменений» должен включать также положения о проведении публичных слушаний по вопросам землепользования и застройки. В соответствии со ст. 28 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» публичные слушания могут проводиться для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования представительным органом муниципального образования, главой муниципального образования. В обязательном порядке на публичные слушания выносятся проекты планов и программ развития муниципального образования, проекты правил землепользования и застройки, проекты планировки территорий и проекты межевания территорий, за исключением случаев, предусмотренных ГрК РФ, проекты правил благоустройства территорий, а также вопросы предоставления разрешений на условно разрешенный вид использования земельных участков и объектов капитального строительства, вопросы отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, вопросы изменения одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования при отсутствии утвержденных правил землепользования и застройки (абз. 3 п. 3 ст. 28).

В правилах землепользования и застройки положения о публичных слушаниях определяются с разной степенью подробности. В одних актах этим вопросам посвящена единственная статья, в других — целая глава. Например, в уже упоминавшихся Правилах землепользования и застройки на территории муниципального образования г. Краснодар определено, что публичные слушания проводятся по вопросам:

1) внесения изменений в Правила;

2) обсуждения проектов планировки территорий;

3) обсуждения проектов межевания территорий;

4) предоставления разрешений на условно разрешенный вид использования;

5) предоставления разрешений на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства;

6) внесения изменений в генеральный план;

7) по иным вопросам, предусмотренным законодательством РФ, данными Правилами и иными муниципальными правовыми актами.

Публичные слушания организуются Комиссией по инициативе главы муниципального образования город Краснодар, городской Думы Краснодара или по заявлениям, поступившим от физических или юридических лиц.

Время проведения публичных слушаний в рабочие дни не может быть назначено ранее 18.00 часов местного времени. Публичные слушания могут проводиться в выходные и будние дни. Проведение публичных слушаний в дни официальных праздников не допускается.

В случаях, установленных законодательством РФ, названными Правилами и иными муниципальными правовыми актами, расходы, связанные с организацией и проведением публичных слушаний, несет физическое или юридическое лицо.

Кроме того, установлены особенности организации и проведения публичных слушаний по внесению изменений в Правила в части отдельного земельного участка или объекта капитального строительства; особенности организации и проведения публичных слушаний по обсуждению документации по планировке территории и по внесению изменений в генеральный план.

Интересная подробность: в некоторых муниципальных образованиях правила землепользования и застройки вообще не содержат норм о публичных слушаниях. В этом случае в правилах делается отсылка к отдельному нормативному документу, регулирующему порядок проведения слушаний. Так сделано, например, в г. Хабаровске, где действует Положение о публичных слушаниях в городском округе «Город Хабаровск» (утв. решением Хабаровской городской Думы от 22 ноября 2005 г. N 181). В этом документе определены:

— формы публичных слушаний;

— предметы обсуждения, выносимые на публичные слушания;

— источник финансирования публичных слушаний;

— инициаторы проведения публичных слушаний;

— порядок принятия решения о назначении слушаний, время проведения, срок и территория;

— правила проведения публичных слушаний, оформления и опубликования результатов слушаний;

— особенности организации и проведения слушания по проектам муниципальных правовых актов и вопросам в соответствии с ГрК РФ.

4.5. Как следует из ч. 3 комментируемой статьи, раздел «Порядок применения правил землепользования и застройки и внесения в них изменений» должен включать наряду с указанным положения о внесении изменений в правила землепользования и застройки. Эти положения, как правило, могут быть достаточно подробными, хотя есть случаи, когда они сводятся к одной статье. В содержание указанных положений входят (помимо ссылок на ГрК РФ):

— основания внесения изменений в правила;

— порядок разработки предложений по внесению изменений;

— порядок принятия соответствующего решения.

В ряде случаев возможны и иные нормы. К примеру, могут быть определены те субъекты, которые могут выступать с инициативой по внесению изменений в правила. Так, согласно ст. 63 Правил землепользования и застройки г. Северодвинска этим правом обладают:

— федеральные органы исполнительной власти — в случаях, если данные Правила могут воспрепятствовать функционированию, размещению объектов капитального строительства федерального значения;

— органы исполнительной власти Архангельской области — в случаях, если данные Правила могут воспрепятствовать функционированию, размещению объектов капитального строительства регионального значения;

— органы местного самоуправления муниципального образования «г. Северодвинск» — в случаях, если необходимо совершенствовать порядок регулирования землепользования и застройки на соответствующих территориях муниципального образования;

— физические или юридические лица — в инициативном порядке либо в случаях, если в результате применения данных Правил земельные участки и объекты капитального строительства не используются эффективно, причиняется вред их правообладателям, снижается стоимость земельных участков и объектов капитального строительства, не реализуются права и законные интересы граждан и их объединений.

4.6. Далее, как следует из ч. 3 комментируемой статьи, раздел «Порядок применения правил землепользования и застройки и внесения в них изменений» должен также включать положения о регулировании иных вопросов землепользования и застройки. Это довольно неопределенная формулировка, на практике можно встретить совершенно разные нормы, например:

— об охране окружающей среды при разработке градостроительной документации;

— о контроле за использованием и охраной земель на территории муниципального образования;

— об ответственности за нарушение правил землепользования и застройки и т.п.

5. Комментируемая статья в ч. ч. 4 и 5 определяет состав сведений, подлежащих отражению на картах градостроительного зонирования. Главное требование, установленное законодателем, состоит в том, что границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне. Соответственно, формирование одного земельного участка из нескольких земельных участков, расположенных в различных территориальных зонах, не допускается. Территориальные зоны, как правило, не устанавливаются применительно к одному земельному участку. На картах в обязательном порядке должны быть отражены:

— границы зон с особыми условиями использования территорий;

— границы территорий объектов культурного наследия;

— границы территорий исторических поселений федерального значения;

— границы территорий исторических поселений регионального значения;

— территории, в границах которых предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории, в случае планирования осуществления такой деятельности (последнее требование введено в ГрК РФ Федеральным законом от 3 июля 2016 г. N 373-ФЗ и действует с 1 января 2017 г., причем предусмотрено, что границы таких территорий устанавливаются по границам одной или нескольких территориальных зон и могут отображаться на отдельной карте).

Карты градостроительного зонирования должны изготавливаться с учетом требований Порядка описания местоположения границ объектов землеустройства (утв. Приказом Минэкономразвития России от 3 июня 2011 г. N 267). Согласно данному Порядку описание местоположения границ объектов землеустройства осуществляется с использованием сведений государственного кадастра недвижимости, документов территориального планирования, правил землепользования и застройки, документов государственного фонда данных, полученных в результате проведения землеустройства, сведений и документов государственных картографо-геодезических фондов и иных предусмотренных законодательством документов и сведений.

Местоположение границ объекта землеустройства устанавливается посредством определения плоских прямоугольных координат характерных точек границ объекта землеустройства (то есть точек изменения описания границ и деления их на части) в системе координат, установленной для ведения государственного кадастра недвижимости (далее — установленная система координат).

Координаты характерных точек границ объектов землеустройства определяются с точностью не ниже точности картографической основы государственного кадастра недвижимости, принятой на территории, на которой размещается граница объекта землеустройства. Если часть границы объекта землеустройства совпадает с частью границы учтенного в государственном кадастре недвижимости земельного участка, то в качестве описания местоположения такой части границы объекта землеустройства принимается указанная часть границы земельного участка, за исключением случаев, если сведения государственного кадастра недвижимости о местоположении границы такого земельного участка требуют уточнения.

Описание местоположения границ объектов землеустройства может осуществляться с целью внесения в государственный кадастр недвижимости сведений о границах объектов землеустройства или с целью изменения (уточнения) сведений о границах объектов землеустройства, которые ранее были внесены в государственный кадастр недвижимости. Описание местоположения границ объектов землеустройства, которое осуществляется с целью внесения сведений о таких границах в государственный кадастр недвижимости, может производиться как в отношении всей границы объекта землеустройства, так и в отношении части (частей) его границы. Описание границы объекта землеустройства может быть представлено в виде:

— одного замкнутого контура (полигона);

— нескольких замкнутых контуров (полигонов);

— отрезков прямых или ломаных линий.

При описании местоположения границ объекта землеустройства необходимо учитывать следующие требования:

— граница зоны с особыми условиями использования территории может пересекать границы между субъектами РФ, границы муниципальных образований, населенных пунктов (далее — административные границы), земельных участков, границы территориальных зон, а также иных зон с особыми условиями использования территорий;

— границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне и не должны пересекать границы земельных участков в соответствии с внесенными в государственный кадастр недвижимости сведениями о таких земельных участках;

— административные границы не должны пересекать границы земельных участков в соответствии с внесенными в государственный кадастр недвижимости сведениями о таких земельных участках;

— территория населенного пункта должна полностью входить в состав территории поселения. Территория поселения не может входить в состав территории другого поселения и должна полностью входить в состав территории муниципального района. Территория городского округа не входит в состав территории муниципального района;

— если характерные точки устанавливаемой административной границы совпадают с характерными точками ранее установленной административной границы, в качестве описания местоположения такой устанавливаемой границы принимается описание ранее установленной административной границы.

При описании местоположения административных границ дополнительно составляется текстовое описание местоположения административной границы относительно природных и созданных трудом человека объектов (базисов). При выборе базисов принимается во внимание обеспечение их долговременной сохранности. Количество точек, в которых изменяется текстовое описание местоположения границ объекта землеустройства, и количество характерных точек границ может не совпадать.

Текстовое описание местоположения границ может составляться в отношении других объектов землеустройства, если это предусмотрено соответствующим договором подряда.

В результате описания местоположения границ объекта землеустройства составляется карта (план) объекта землеустройства. Карта (план) объекта землеустройства оформляется в виде бумажного и (или) электронного документа в порядке, установленном Постановлением Правительства РФ от 30 июля 2009 г. N 621 «Об утверждении формы карты (плана) объекта землеустройства и требований к ее составлению».

Сведения о земельных участках, расположенных в границах объекта землеустройства, в карту (план) соответствующего объекта землеустройства, подготовленную в результате описания местоположения границ объекта землеустройства, не включаются.

Текстовое описание местоположения границы объекта землеустройства включается в состав карты (плана) объекта землеустройства в графу «Описание прохождения части границ» реквизита «Сведения о частях границ объекта землеустройства» раздела «Сведения о местоположении границ объекта землеустройства».

Для оформления графической части карты (плана) объекта землеустройства, подготовленной в результате описания местоположения границ объекта землеустройства, используются:

— для административных границ — материалы и данные картографических работ масштаба 1:100 000 и крупнее;

— для иных объектов землеустройства — материалы и данные картографических работ масштаба 1:50 000 и крупнее.

6. Комментируемая статья в ч. 6 содержит требования к содержанию градостроительных регламентов в отношении земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны. Эти регламенты должны содержать:

— виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства;

— предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства;

— ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, устанавливаемые в соответствии с законодательством РФ.

Кроме того, согласно Федеральному закону от 3 июля 2016 г. N 373-ФЗ в градостроительные регламенты необходимо включать расчетные показатели минимально допустимого уровня обеспеченности территории объектами коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур и расчетные показатели максимально допустимого уровня территориальной доступности указанных объектов для населения в случае, если в границах территориальной зоны, применительно к которой устанавливается градостроительный регламент, предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории. Данная норма введена в действие с 1 января 2017 г.

Сведения о разрешенном использовании земельных участков и объектов капитального строительства обычно достаточно детализированы. Так, согласно Правилам землепользования и застройки Санкт-Петербурга устанавливаются общие требования к видам разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, а именно:

— в границах одного земельного участка допускается с соблюдением требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов размещение двух и более разрешенных видов использования (основных, условно разрешенных);

— размещение условно разрешенных видов использования на земельном участке ограничивается по объемам разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства. Ограничение устанавливается в составе разрешения на условно разрешенный вид использования с учетом возможности обеспечения указанного вида использования объектами социального назначения (только для жилой застройки), транспортного обслуживания и инженерно-технического обеспечения; соблюдения прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства, иных физических и юридических лиц; возможного негативного воздействия на окружающую среду;

— суммарная доля площади земельного участка, занимаемая объектами условно разрешенных видов использования, а также относящимся к ним озеленением, машино-местами, иными необходимыми в соответствии с действующим законодательством элементами инженерно-технического обеспечения и благоустройства, не должна превышать 50% от общей площади соответствующего земельного участка;

— суммарная доля площади земельных участков, для которых получено разрешение на условно разрешенные виды использования, не должна превышать 50% от общей площади соответствующей территориальной зоны;

— дополнительно по отношению к основным видам разрешенного использования и условно разрешенным видам использования земельных участков и объектов капитального строительства и только совместно с ними могут применяться вспомогательные виды разрешенного использования из числа установленных градостроительными регламентами видов разрешенного использования при соблюдении определенных условий.

Следует отметить, что градостроительные регламенты в части предельных размеров земельных участков и предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства обычно также весьма сложны по своему составу. В Правилах землепользования и застройки Санкт-Петербурга этот состав определен следующим образом:

— предельный размер земельного участка;

— коэффициент использования территории;

— минимальные отступы зданий, строений и сооружений от границ земельных участков;

— максимальные выступы за красную линию частей зданий, строений и сооружений;

— максимальное количество этажей надземной части зданий, строений и сооружений на земельных участках;

— максимальная высота зданий, строений и сооружений на земельных участках;

— максимальная общая площадь объектов капитального строительства нежилого назначения на земельных участках;

— максимальное количество жилых блоков блокированной жилой застройки;

— максимальный класс опасности объектов капитального строительства, размещаемых на земельных участках в соответствии с санитарно-эпидемиологическими правилами и нормативами;

— минимальная доля озеленения земельных участков;

— минимальное количество машино-мест для хранения индивидуального автотранспорта на земельных участках;

— минимальное количество мест на погрузочно-разгрузочных площадках на земельных участках;

— минимальное количество машино-мест для хранения (технологического отстоя) грузового автотранспорта на земельных участках.

Источники:

• https://PravoZhil.com/oformlenie/zemlya/pzz-chto-eto.html
• https://J.Etagi.com/ps/pzz-chto-takoe/
• https://ZhiloePravo.com/zemlya/pravila-zastroyki.html
• https://vladeilegko.ru/matherial/pravila-zemlepolzovaniya-i-zastroyki-sostav-svedeniy-poryadok-prinyatiya-i-vneseniya-izmeneniy/
• http://www.GradKod.ru/statya-30
• http://stGrKRF.ru/30